國務院關于在自由貿易試驗區
開展“證照分離”改革全覆蓋試點的通知
國發〔2019〕25號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
近年來，國務院決定對部分涉企經營許可事項在上海等地試點開展“證照分離”改革并逐步復制推廣，有效降低了企業制度性交易成本，優化了營商環境，激發了市場活力和社會創造力。為進一步克服“準入不準營”現象，使企業更便捷拿到營業執照并盡快正常運營，國務院決定，在全國各自由貿易試驗區對所有涉企經營許可事項實行清單管理，率先開展“證照分離”改革全覆蓋試點。現就有關事項通知如下：
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，持續深化“放管服”改革，進一步明晰政府和企業責任，全面清理涉企經營許可事項，分類推進審批制度改革，完善簡約透明的行業準入規則，進一步擴大企業經營自主權，創新和加強事中事后監管，打造市場化、法治化、國際化的營商環境，激發微觀主體活力，推動經濟高質量發展。
（二）試點范圍和內容。在深入總結近年來對部分涉企經營許可事項實施“證照分離”改革經驗基礎上，自2019年12月1日起，在上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西、海南、山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江等自由貿易試驗區，對所有涉企經營許可事項實行全覆蓋清單管理，按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化審批服務等四種方式分類推進改革，為在全國實現“證照分離”改革全覆蓋形成可復制可推廣的制度創新成果。
在法律、行政法規和國務院決定允許范圍內，各省、自治區、直轄市人民政府可以決定在其他有條件的地區開展“證照分離”改革全覆蓋試點，可以決定對涉企經營許可事項采取更大力度的改革舉措，國務院有關部門要積極支持。
二、實現涉企經營許可事項全覆蓋
（一）建立清單管理制度。要按照“證照分離”改革全覆蓋要求，將涉企經營許可事項全部納入清單管理，逐項列明事項名稱、設定依據、審批層級和部門、改革方式、具體改革舉措、加強事中事后監管措施等內容。清單要定期調整更新并向社會公布，接受社會監督。清單之外不得違規限制企業（含個體工商戶、農民專業合作社，下同）進入相關行業或領域，企業取得營業執照即可自主開展經營。
（二）分級實施清單管理。法律、行政法規、國務院決定設定（以下統稱中央層面設定）的涉企經營許可事項清單（見附件1）的調整，由國務院審改辦商有關部門提出并按程序報批。地方性法規、地方政府規章設定（以下統稱地方層面設定）的涉企經營許可事項清單，由有關省級人民政府指定部門組織按程序制定，2019年11月30日前以省為單位集中向社會公布。
三、分類推進審批制度改革
（一）直接取消審批。對設定必要性已不存在、市場機制能夠有效調節、行業組織或中介機構能夠有效實現行業自律管理、通過事中事后監管能夠有效規范的涉企經營許可事項，直接取消審批。
取消審批后，企業持有營業執照即可開展經營。市場監管部門要及時將相關企業設立、變更登記信息通過政務信息共享平臺推送至有關主管部門，有關主管部門及時將相關企業納入監管范圍，依法實施事中事后監管。
（二）審批改為備案。對可以取消審批的涉企經營許可事項，需要企業及時主動提供有關信息，以便有關主管部門有效實施行業管理、維護公共利益的，由審批改為備案。要堅決防止以備案之名行審批之實。
對審批改為備案的事項，原則上要按照“多證合一”的要求在企業登記注冊環節一并辦理，由市場監管部門及時將備案信息推送至有關主管部門。確需到有關主管部門辦理備案的，要簡化備案要素，強化信息共享，方便企業辦事。企業備案后，有關主管部門要依法實施有效監管。對未按規定備案或備案信息不實的企業，要明確監管規則，依法調查處理并采取措施予以糾正。
（三）實行告知承諾。對確需保留的涉企經營許可事項，企業就符合經營許可條件作出承諾，有關主管部門通過事中事后監管能夠糾正不符合經營許可條件行為、有效防范風險的，實行告知承諾。
對實行告知承諾的事項，有關主管部門要依法準確完整列出可量化可操作、不含兜底條款的經營許可具體條件，明確監管規則和違反承諾的后果，一次性告知企業，并提供告知承諾書示范文本。對企業自愿作出承諾并按要求提交材料的，要當場作出審批決定。
對企業承諾已具備經營許可條件的，企業領證后即可開展經營。對企業尚不具備經營許可條件但承諾領證后一定期限內具備的，企業達到經營許可條件并按要求提交材料后，方可開展經營。有關主管部門應將通過告知承諾領證的企業與通過一般審批程序領證的企業平等對待，根據風險狀況加強事中事后監管。要將企業承諾內容向社會公開，方便社會監督。有關主管部門發現企業不符合承諾條件開展經營的，要責令限期整改，逾期不整改或整改后仍達不到要求的，要依法撤銷許可證件。因未按規定告知造成的損失由有關主管部門承擔，因虛假承諾或違反承諾造成的損失由企業承擔。
（四）優化審批服務。對關系國家安全、公共安全、金融安全、生態安全和公眾健康等重大公共利益，不具備取消審批或實行告知承諾條件的涉企經營許可事項，應當采取切實措施優化審批服務，提高審批效率、降低辦事成本。
對優化審批服務的事項，有關主管部門要針對企業關心的難點痛點問題，采取以下措施：
一是下放審批權限。對由自由貿易試驗區實施更為便捷高效、能夠有效承接的事項，應將審批權限下放或委托給自由貿易試驗區所在地有關主管部門，最大程度實現區內企業就近辦事。
二是壓減審批要件和環節。要大幅精簡經營許可條件和審批材料，堅決取消“奇葩證明”，采取并聯辦理、聯合評審等方式優化辦事流程，主動壓減審批時限。
三是延長或取消有效期限。對許可證件設定了有效期限但經營許可條件基本不變的，原則上要延長或取消有效期限。
四是公布總量控制條件和存量情況。對有數量限制的事項，要定期公布總量控制條件、布局規劃、企業存量、申請企業排序等情況，方便企業自主決策。同時，鼓勵各地區、各部門積極探索優化審批服務的創新舉措。
四、完善改革配套政策措施
（一）規范企業登記經營范圍與申辦經營許可的銜接。市場監管部門要商有關主管部門明確涉企經營許可事項對應的經營范圍表述，推行經營范圍規范化登記，理清證照對應關系。企業辦理登記注冊時，市場監管部門要根據企業自主申報的經營范圍，明確告知企業需要辦理的經營許可事項，并將需申請許可的企業信息通過政務信息共享平臺精準推送至有關主管部門；有關主管部門要依企業申請及時辦理相關經營許可，并將辦理結果通過政務信息共享平臺推送至市場監管部門。
（二）強化涉企經營信息歸集共享。有關部門要將企業登記注冊、經營許可、備案、執法檢查、行政處罰等信息及時歸集至全國一體化在線政務服務平臺、全國信用信息共享平臺、國家企業信用信息公示系統，除涉及國家秘密外，實現涉及企業經營的政府信息集中共享。有關部門可通過信息共享獲取的信息，一律不得再要求企業提供。涉及部門垂直管理業務信息系統的，有關部門要積極回應地方信息需求，抓緊出臺便捷可行的信息歸集共享實施方案。
（三）持續提升審批服務質量和效率。有關主管部門要深入推進審批服務標準化，制定并公布準確完備、簡明易懂的辦事指南，規范自由裁量權，嚴格時限約束，消除隱性門檻。要加快推進“互聯網+政務服務”，推動涉企經營許可事項從申請、受理到審核、發證全流程“一網通辦”、“最多跑一次”。要加強對審批行為的監督管理，建立審批服務“好差評”制度，由企業評判服務績效。
（四）創新和加強事中事后監管。要堅持放管結合、并重，按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”原則，加強審批與監管的銜接，健全監管規則和標準，堅決糾正“不批不管”、“只批不管”、“嚴批寬管”等問題。要全面推行“雙隨機、一公開”監管、跨部門聯合監管和“互聯網+監管”，對新技術、新產業、新業態、新模式實行包容審慎監管，對高風險行業和領域實行重點監管。要加強信用監管，依法查處虛假承諾、違規經營等行為并記入信用記錄，實行失信聯合懲戒。要強化社會監督，依法及時處理投訴舉報，引導社會力量參與市場秩序治理。要增強監管威懾力，對嚴重違法經營的企業及相關責任人員，依法撤銷、吊銷有關證照，實施市場禁入措施。
（五）堅持依法推進改革。按照重大改革于法有據的要求，依照法定程序開展相關工作。國務院決定，根據《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在自由貿易試驗區暫時調整適用有關法律規定的決定》，3年內在各自由貿易試驗區暫時調整適用《中華人民共和國對外貿易法》等6部法律有關規定；同時，在各自由貿易試驗區暫時調整適用《中華人民共和國認證認可條例》等6部行政法規和《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院令第412號公布，國務院令第548號、第671號修訂）有關規定（見附件2）。國務院有關部門和有關地方人民政府要根據法律、行政法規、國務院決定的調整情況，及時對本部門和本地區制定的規章、規范性文件作相應調整，建立與試點要求相適應的管理制度。對試點證明行之有效的改革舉措，要及時推動有關法律、法規、規章的立改廢釋，固化改革成果。
五、切實抓好改革政策落實
（一）加強組織領導。國務院推進政府職能轉變和“放管服”改革協調小組負責統籌領導全國“證照分離”改革全覆蓋試點工作。國務院審改辦、市場監管總局、司法部牽頭負責具體協調推進改革，做好調查研究、政策解讀、協調指導、法治保障、督促落實、總結評估等方面工作。商務部要指導各自由貿易試驗區做好“證照分離”改革與對外開放政策的銜接。國務院有關部門要按照職責分工，聚焦企業關切，協調指導支持各自由貿易試驗區妥善解決改革推進中遇到的困難和問題。各自由貿易試驗區所在地省級人民政府對本地區改革試點工作負總責，要明確牽頭部門，健全工作機制，強化責任分工，扎實推進改革。
（二）細化實施方案。國務院有關部門要制定實施方案，對中央層面設定的涉企經營許可事項逐項細化改革舉措，明確加強事中事后監管的具體辦法，壓實監管責任。有關省級人民政府要組織制定本地區試點實施方案，明確地方層面設定的涉企經營許可事項的改革方式，細化改革試點落地措施。有關地區和部門實施方案應于2019年11月30日前向社會公布，并報國務院推進政府職能轉變和“放管服”改革協調小組辦公室備案。
（三）狠抓工作落實。有關地區和部門要健全激勵約束機制和容錯糾錯機制，充分調動改革的積極性和主動性，以釘釘子精神全面抓好改革任務落實；要做好改革政策的工作培訓和宣傳解讀，擴大政策知曉度，營造有利于改革的良好氛圍；要密切跟蹤改革試點進展，總結評估試點情況，及時完善政策舉措，發現和推廣典型經驗，確保試點取得預期成效，不斷提升企業獲得感。
本通知實施中的重大問題，省級人民政府、國務院有關部門要及時向國務院請示報告。
附件：
1.“證照分離”改革全覆蓋試點事項清單（中央層面設定，2019年版）
2.國務院決定在自由貿易試驗區暫時調整適用有關行政法規、國務院決定規定目錄
國務院
2019年11月6日
